Dichtung und Wahrheit

Zur Krise des Sozialversicherungssystems

Von Dietmar Henning
30. November 2002

In Deutschland ist eine hektische Debatte über das Sozialversicherungssystem und den Sozialstaat im allgemeinen entbrannt. Fast täglich stellen die Sozialversicherungsträger und die Bundesregierung neue Finanzlöcher fest. Den Krankenkassen fehlen in diesem Jahr nach eigenen Angaben 1,5 bis 2 Milliarden Euro, den Rentenkassen sogar 3,8 Milliarden.

Die offizielle Debatte - ein Loch wird "entdeckt", neue Kürzungen werden vorgeschlagen, heftig umkämpft und beschlossen, und kurz danach wird ein neues Loch "entdeckt" - ist die Begleitmusik zu einem radikalen Abbau der sozialen Sicherungssysteme. Dem Publikum soll weisgemacht werden, objektive Veränderungen, die sich dem Einfluss der politisch Handelnden entziehen - wie die "Vergreisung der Gesellschaft", der sogenannte demographische Faktor, oder die schlechte internationale Wirtschaftslage - hätten die Finanzierung der bisherigen Alters-, Kranken- oder Arbeitslosenversorgung unmöglich gemacht.

In Wirklichkeit haben die Finanzlöcher bei den Sozialversicherungen politische Ursachen. Sie sind ein Ergebnis der Politik, die während der letzten beiden Jahrzehnte sowohl von der Regierung Kohl wie der Regierung Schröder verfolgt worden ist. Verantwortlich sind dieselben Politiker, die jetzt am vehementesten die Mär von der unvermeidlichen Kürzung im Sozialsystem verbreiten.

Die Ursachen der Finanzlöcher

Nimmt man den Anteil aller Sozialausgaben an der gesamtwirtschaftlichen Leistung, dem Bruttoinlandsprodukt (BIP) zum Maßstab, so ist von einer "Kostenexplosion" nichts zu verspüren.

Das BIP wuchs zwischen 1960 und 2000 real um 203 Prozent. Der Anteil der Sozialausgaben am BIP, auch Sozialquote genannt, stieg zwar von 1960 bis 1975 überproportional an, stagnierte aber danach bei rund einem Drittel des BIP (2001: 33,6 Prozent). So ist der Anteil der Ausgaben der gesetzlichen Krankenversicherung am BIP in den letzten zwanzig Jahren lediglich von 5,87 Prozent auf 5,95 Prozent gestiegen. Der Anstieg hält sich also gesamtgesellschaftlich gesehen in Grenzen und gebietet auf keinen Fall einen völligen Umbau des Sozialversicherungssystems.

Warum aber reißen trotzdem immer wieder große neue Löcher bei der Finanzierung auf? Einer der Hauptgründe ist die schrumpfende Beitragsbasis.

Seit die Sozialversicherungen vor fast 120 Jahren durch den damaligen Reichskanzler Otto von Bismarck zwecks Abmilderung der sozialen Gegensätze eingeführt wurden, werden sie zwar paritätisch finanziert - die Beiträge werden jeweils zu gleichen Teilen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern getragen -, aber ausschließlich auf abhängige Einkommen erhoben. Die Höhe der Sozialversicherungsabgaben bemisst sich nach dem jeweiligen Lohn. Andere Einkommensarten - wie Kapitaleinkommen, Einkommen aus Vermietung - werden nicht, selbständige Einkommen nur bis zu einer bestimmten Höhe zur Finanzierung der Sozialausgaben herangezogen. Das hat zur Folge, dass ein Rückgang des Anteils der Lohneinkommen am Gesamteinkommen auch einen dementsprechenden Rückgang der Sozialversicherungseinnahmen nach sich zieht.

Exakt dies ist in den letzten zwei Jahrzehnten, vor allem aber seit 1990 geschehen. Während 1973 noch 83,5 Prozent des Volkseinkommens aus Arbeitseinkommen bestand und 16,5 Prozent aus Kapitaleinkommen, betrug das Verhältnis dieser Einkommensarten 1998 76,3 zu 23,7 Prozent. Das BIP ist zwar von 1990 bis 1998 um 38 Prozent, die Lohnsumme aber nur um 29 Prozent gestiegen.

Die Anzahl der abhängig Erwerbstätigen ist trotz steigender Arbeitslosigkeit kaum gesunken - von 1991 bis 2001 von knapp 34 auf knapp 33 Millionen. Dafür hat die Zahl der Teilzeitbeschäftigten und damit Geringverdienenden zugenommen, die wenig oder gar nichts in die Sozialkassen einzahlen - von 14 Prozent aller Erwerbstätigen 1991 auf fast 21 Prozent zehn Jahre später. Mit anderen Worten: Gut bezahlte Arbeitsplätze wurden und werden abgebaut, schlecht bezahlte treten an ihre Stelle.

Der wachsende Gegensatz zwischen Arm und Reich ist so der wichtigste Grund für die Finanzlücken im Sozialversicherungssystem. Während die unteren Bevölkerungsschichten ärmer werden und daher weniger in die Sozialkassen einzahlen, tragen die Reichen, deren Einkommen und Vermögen rasant angestiegen sind, nichts zu ihrer Finanzierung bei.

Vor allem die Grünen und jüngere Politiker nennen gern den demographischen Faktor als Hauptursache für die Krise im Sozialversicherungssystem.

Berechnungen der Bundesregierung zufolge hat Deutschland heute rund 82 Millionen Einwohner, davon sind 51,4 Millionen 20 bis 64 Jahre alt und 13,1 Millionen über 65. Dies ergibt eine Relation von 4:1. Wenn man davon ausgeht, dass durch Zuwanderung jährlich 200.000 Menschen mehr einwandern als auswandern, ergibt eine Bevölkerungsprojektion für das Jahr 2050 70,3 Millionen Einwohner in Deutschland, davon 38,5 Millionen von 20 bis 64 und 20,6 Millionen über 65, also eine Relation von weniger als 2:1.

Aber die Tatsache, dass sich die Bevölkerungsstruktur zugunsten der älteren Menschen verschiebt, ist nur solange ein Problem, wie an der Finanzierung der Sozialversicherungen auf Basis der schwindenden Arbeitseinkommen festgehalten wird. Wie man an der Steigerung des Bruttoinlandprodukts ersehen kann, schafft die gewachsene Produktivität der Arbeit auch die Voraussetzungen, um einem größeren Teil der Bevölkerung ihren wohlverdienten Lebensabend zu finanzieren. Das setzt allerdings voraus, dass zur Finanzierung der Sozialversicherungen alle Einkommen herangezogen werden - was die rot-grüne Bundesregierung vehement ablehnt.

Kosten der Einheit

Die konservative Bundesregierung unter Helmut Kohl (CDU) hatte schon in den 80er Jahren begonnen, die Sozialausgaben einzuschränken, um eine Erhöhung der Beitragsätze abzuwenden. Die Sozialquote nahm seit Kohls Regierungsübernahme 1982 jährlich ab. Mit der deutschen Einheit im Jahr 1990 stiegen dann aber die Sozialausgaben steil an.

Um die Wiedervereinigung nicht zu gefährden und keinen Widerstand von unten zu provozieren, hatte Kohl die Übertragung des westdeutschen Sozialversicherungssystems auf den Osten versprochen. Die immensen Kosten dafür wurde aber nicht von der Allgemeinheit, sondern ausschließlich von den Beitragszahlern, sprich die Lohnabhängigen getragen.

Für Besserverdienende und Vermögende war die Einheit ein äußerst lukratives Geschäft. Eigens für den Osten entwickelte Abschreibungsmodelle ermöglichte es auch westlichen Investoren, ihre Steuerschuld weitgehend auf Null zu drücken. Den Unternehmen bescherte die Wiedervereinigung neue Absatzmärkte, billige Arbeitskräfte, niedrigere Steuern und satte Gewinne, während Arbeiterfamilien in Ost und West bis heute mit wachsender Arbeitslosigkeit und Armut dafür bezahlen.

Aufgrund der Vernichtung von Zehntausenden von Arbeitsplätzen in Ostdeutschland verzeichnete insbesondere die Bundesanstalt für Arbeit (BA), die sich - neben einem geringen Zuschuss des Bundes - aus paritätisch erhobenen Beiträgen finanziert, einen enormen Anstieg der Ausgaben. Der Haushalt der BA stieg von 40 Milliarden DM (umgerechnet 20,45 Milliarden Euro) im Jahr 1989 auf fast 100 Milliarden Euro im Jahre 2001.

Auch die Ausgaben der Rentenkassen erhöhten sich in diesem Zeitraum drastisch, ohne auf entsprechend steigende Beiträge zurückgreifen zu können. Ursache war vor allem die hohe Zahl der Frührentner im Osten. Der Massenarbeitslosigkeit nach der Einheit begegneten Bundesregierung und Unternehmen mit dem gleichen Rezept, das sie in der zweiten Hälfte der 80er Jahre angesichts von Massenentlassungen im Westen eingesetzt hatten - der Frühverrentung. In ganz Deutschland stieg die Zahl der Frühverrentungen von 99.000 im Jahr 1993 auf 294.000 im Jahr 1995.

Die Regierung Kohl reagierte auf das von ihr selbst verursachte Ansteigen der Sozialversicherungsausgaben, indem sie Jahr für Jahr die Leistungen kürzte.

In der Krankenversorgung wurden ab 1989 mit dem Gesundheitsreformgesetz und ab 1992 mit dem Gesundheitsstrukturgesetz Zuzahlungen bei Medikamenten und Behandlungen eingeführt und Leistungen eingeschränkt.

Mit Einführung der Pflegeversicherung wurde 1995 zum ersten Mal die paritätische, jeweils zu gleichen Teilen von Arbeitnehmern und Arbeitgebern getragene Finanzierung aufgebrochen. Zwar zahlen beide Seiten immer noch jeweils die Hälfte der Beiträge, aber die Unternehmen wurden für die daraus entstandenen Kosten mit der Streichung eines gesetzlichen Feiertags (dem Buß- und Bettag) entschädigt.

1992 veränderte die CDU-FDP-Koalition mit Zustimmung der SPD die Berechnungsgrundlage für Rentenerhöhungen. Anstatt am Anstieg der Bruttolöhne des Vorjahres orientierten sich diese nun an den Nettolöhnen, die wegen der Steuer- und Abgabenerhöhungen sanken.

Das Renteneintrittsalter für Frauen und Schwerbehinderte wurde stufenweise erhöht - von Frauen von 60 (2000) auf 65 Jahre (2004) und für Schwerbehinderte von 60 (2000) auf 63 Jahre (2003). Praktisch lief dies auf eine weitere Rentenkürzungen hinaus, da nur 22 Prozent aller 60- bis 65-Jährigen noch voll im Berufsleben stehen. Sie können auch weiterhin frühzeitig in Rente gehen, müssen aber empfindliche Kürzungen von 0,3 Prozent pro Monat hinnehmen. Wer also mit 60 in Rente geht, erhält 18 Prozent weniger Rente (60 mal 0,3).

Kürzungen unter Rot-Grün

Trotz Leistungseinschränkungen durch die Kohl-Regierung stiegen die Beitragssätze und damit auch die Lohnnebenkosten weiter an. Die rot-grüne Regierung bemühte sich nach ihrem ersten Wahlsieg 1998 um die Lösung dieses Problems im Interesse der Wirtschaft. Im Gewand des Umweltschutzes führte sie eine neue Massensteuer - die Ökosteuer - ein, um die Einnahmen direkt an die Rentenkassen weiterzuleiten. Der Rentenbeitragssatz von 19,5 Prozent im Jahre 1999 sollte so bis 2003 auf 18,5 Prozent gesenkt werden.

Walter Riester (SPD), der vom Posten des zweiten Vorsitzenden der IG Metall an die Spitze des Arbeits- und Sozialministeriums gewechselt hatte, setzte eine weitere empfindliche Kürzung der Renten durch. Der Anstieg der Renten richtete sich nun nicht mehr nach den Nettolöhnen, sondern nach der niedrigeren Inflationsrate.

Ab 2011 sollen zudem die Rentenerhöhungen nur noch auf Basis von 90 Prozent der Bruttolöhne berechnet werden. Dies hat eine Kürzung der Renten von derzeit 70 Prozent des im Arbeitsleben durchschnittlich erzielten Nettogehalts auf 64 Prozent im Jahre 2030 zur Folge. Diese Kürzungen sollten durch eine "freiwillige" private Altersvorsorge aufgefangen werden. Auch hier stehen weniger die Kürzungen als der Einstieg in den Ausstieg der paritätischen Finanzierung im Vordergrund.

Gleichzeitig wurden die Einnahmen der Rentenversicherer zusätzlich geschröpft. Das Bundesfinanzministerium unter Hans Eichel (SPD) zahlt seit 1999 für Bezieher von Arbeitslosenhilfe nur noch den Beitrag für das tatsächlich erhaltene Geld an die Rentenkasse. Das sind 57 Prozent des letzten Einkommens bei Beziehern mit Kind und 53 Prozent bei kinderlosen Beziehern. Bis dahin wurden 80 Prozent des letzten Einkommens zugrunde gelegt.

Nach der Bundestagswahl vom September hat die rot-grüne Regierung hektisch neue Maßnahmen entworfen und verabschiedet, die an die Kürzungen der vergangenen Jahre anknüpfen. Sie werden die Finanzierungslücken nicht schließen, sondern weiter vergrößern und so den Ruf nach einer umfassenden Reform der Sozialversicherungssysteme noch lauter werden lassen.

Wie zuvor schon an die Rentenkassen überweist nun der Bund auch an die Krankenkassen weniger Geld für Arbeitslosenhilfebezieher. Die Krankenkassen erwarten deshalb ein zusätzliches Einnahmeminus von 700 Millionen Euro im kommenden Jahr.

Auch die Umsetzung der Hartz-Vorschläge wird weitere Einnahmeverluste bzw. Ausgabenerhöhungen bei allen Sozialversicherungsträgern nach sich ziehen. Beschäftigte im Niedriglohnsektor, der massiv gefördert werden soll, werden keine oder nur geringe Sozialabgaben abführen. Die geplante Kürzung der Arbeitslosenhilfe wird ebenfalls zu einem Rückgang der Beiträge führen. Und zahlreiche 325-Euro-Jobs, für die eine Pauschalabgabe von 22 Prozent entrichtet werden musste, werden durch die neuen "500-Euro-Jobs für haushaltnahe Dienste" abgelöst, für die die Pauschale nur noch 10 Prozent beträgt. Außerdem, so die Rentenversicherer, können Arbeiter und Arbeiterinnen beide Job-Arten nebeneinander ausüben und 825 Euro verdienen, ohne dass die volle Versicherungspflicht fällig wird.

Durch sogenannte Ich-AGs werden viele reguläre Beschäftigungsverhältnisse in eine neue Form der Scheinselbständigkeit überführt. Ein Handwerker erhält dann keinen Lohn mehr von seinem Arbeitgeber und führt dafür Sozialversicherungsbeiträge ab, sondern er stellt seinem ehemaligen Chef als Ich-AG-Unternehmer Rechungen aus.

Die größten finanziellen Schwierigkeiten kommen aber mit der Einführung des Brückengeldes auf die Rentenversicherer zu. Dieses soll angeblich Arbeitern ab 55 einen "sozial gesicherten Ausstieg aus dem Erwerbsleben" ermöglichen, ist aber nichts anderes als ein billiges Abschieben älterer Arbeiter. Konkret sollen sie fünf Jahre lang das halbe Arbeitslosengeld beziehen, wenn sie sich verpflichten, mit 60 in Rente zu gehen, also fünf Jahre vor dem regulären Renteneintritt. Die Folge sind nicht nur empfindliche Kürzungen bei den Frührentnern, sondern auch enorme Kosten für die Rentenkassen. Immerhin sind 570.000 registrierte Arbeitslose über 55 Jahre alt. Alle Empfänger des Brückengeldes werden übrigens nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und dementsprechend aus der offiziellen Arbeitslosenstatistik fallen.

Eine Umfrage des TV-Magazins Report bei den 30 im Deutschen Aktienindex (DAX) notierten Gesellschaften ergab, dass sich alle Unternehmen durch das Brückengeld auch einen geräuschlosen Abbau der Belegschaften versprechen. Die Deutsche Post, die einen Abbau von 10.000 Stellen in Deutschland angekündigt hat, bezeichnete das Brückengeld als "hilfreich". Ein Sprecher des VW-Konzerns sagte, das Brückengeld würde "die Arbeit der Personalabteilungen erheblich erleichtern", wenn es darum geht, "im Interesse der Unternehmen zunächst ältere, leistungsgeminderte Arbeitnehmer freizusetzen".

Das Brückengeld wird eine Neuauflage der vor allem in den 80er und 90er Jahren aufgelegten Sozialpläne sein, mit denen die Groß-Unternehmen ihre Belegschaften dezimierten. Ob aber die Unternehmen auch heute noch so großzügige Sozialpläne auflegen wie damals, ist fraglich. Wahrscheinlicher sind empfindliche Einbußen für die Frührentner.

Sozialministerin Ulla Schmidt (SPD) bezeichnet die seit der Wahl getroffenen Entscheidungen als "Erste-Hilfe-Maßnahmen", die dazu dienen, die nächsten ein bis zwei Jahre zu überstehen.

Bei der Rentenversicherung wird der Beitragssatz im nächsten Jahr von 19,1 Prozent des Bruttogehalts auf 19,5 Prozent erhöht. Die Schwankungsreserve wird von 80 Prozent einer Monatseinnahme auf nur noch 50 Prozent reduziert, um die Finanzlücken zu schließen, und die Beitragsbemessungsgrenze wird angehoben. Beschäftigte müssen bis zu einem Einkommen von 5100 Euro im Westen und 4250 Euro im Osten Beiträge in die gesetzliche Rentenkasse zahlen. Bislang lag die Grenze bei 4500 bzw. 3750 Euro. Der Vorschlag mehrerer Grüner, die Rentenerhöhung im nächsten Jahr auszusetzen, wurde abgelehnt.

In der Gesundheitsversorgung wird per "Rasenmäher-Methode" überall ein wenig gespart. Damit der durchschnittliche Beitragssatz von 14 Prozent nicht um mehr als 0,3 Prozentpunkte ansteigt, sollen Pharma-Industrie, Arznei-Großhandel und Apotheken einen Zwangsrabatt gewähren, Krankenhäuser und Ärzte sollen eine Nullrunde hinnehmen. Diese Art der Kürzungen sind schon mehrmals fehlgeschlagen, da sie zumeist umgangen werden oder über Leistungskürzungen an die Patienten und über Arbeitsplatzabbau an die Beschäftigten im Gesundheitsbereich weitergegeben werden.

Rürup-Kommission

Da die jetzt eingeleiteten Maßnahmen der Bundesregierung die grundlegende Tendenz, die sich vergrößernde Kluft zwischen Arm und Reich, nicht abmildert sondern weiter verschärft, sind weitere Kürzungen aus Sicht von Wirtschaft und Politik unvermeidlich. Um sie vorzubereiten, hat die Bundesregierung die sogenannte Rürup-Kommission einberufen. Die "Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme" unter Leitung des Finanzwissenschaftlers Bert Rürup wird am 13. Dezember 2002 zu ihrer konstituierenden Sitzung zusammentreten.

Aufgabe der Kommission ist es, die "langfristige Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme zu gewährleisten und sie zukunftsfest zu machen", schreibt die Bundesregierung. Dabei solle sie "den Gedanken der Generationengerechtigkeit und der Senkung der Lohnnebenkosten fest im Auge haben". Die Kommission soll ihren Abschlussbericht im Herbst 2003 vorlegen. Noch bevor Rürup offiziell mit der Leitung der Kommission beauftragt worden war, schlug er eine Erhöhung des Rentenalters von 65 auf 67 Jahre vor.

Der Parteivorsitzende der Grünen, Fritz Kuhn, machte in einem Interview mit der Frankfurter Rundschau deutlich, dass er von der Kommission harte Einschnitte erwartet. "Wir müssen strukturelle Reformen einleiten vor allem bei der Frage, wie die Lohnnebenkosten sinken und die sozialen Sicherungssysteme zukunftstauglich werden können. Dazu haben wir erste Schritte mit der Hartz-Reform gemacht, aber bei Rente und Gesundheit werden weitere Einschnitte folgen. Es ist nicht mehr die Zeit der kleinen Pflästerchen, sondern wir müssen klar machen: Es muss viele Operationen geben."

Ähnlich wie bei der Hartz-Kommission kommen auch in der Rürup-Kommission Wissenschaftler, Unternehmensberater (u. a. Roland Berger), Vertreter von Unternehmen (u. a. von DaimlerChrysler) und Gewerkschaften zusammen, um das 120-jährige Sozialversicherungssystem aufzubrechen und abzuschaffen. Unter den Gewerkschaftsvertretern befindet sich Klaus Wiesehügel, der Vorsitzende der IG Bau, Agrar, Umwelt, sowie Ursula Engelen-Kefer, zweite Vorsitzende des DGB.

Bismarck, dem keine Sympathie für die Arbeiterklasse unterstellt werden kann, hatte 1881 in einer Regierungserklärung gesagt: "Schon im Februar diesen Jahres haben wir unsere Überzeugung aussprechen lassen, dass die Heilung der sozialen Schäden nicht ausschließlich im Wege der Repression sozialdemokratischer Ausschreitungen, sondern gleichmäßig auf der positiven Förderung des Wohles der Arbeiterschaft zu suchen sein werde." Die Sozialdemokraten von heute sind nicht in der Lage eine andere Antwort auf die "sozialen Schäden" zu geben als ein "Nehmt den Armen und gebt den Reichen". Dies wird zwangsläufig auch soziale Auseinandersetzungen provozieren.

Siehe auch:
Die Bundesregierung erklärt den Armen den Krieg
(2. November 2002)
Bundesregierung plant radikalen Umbau des Sozialsystems
( 21. Februar 2002)
Riester senkt die Renten
( 25. Juni 1999)
Gesundheit als Ware - Die Gesundheitsreform 2000
( 26. Juni 1999)
Stetiges Wachstum der sozialen Ungleichheit in Deutschland
( 16. Mai 2001)
(Dieser Artikel ist auch in der gleichheit - Januar/Februar 2003 enthalten.)