Am Montag früh um 4.15 Uhr, eineinhalb Tage später als geplant, ging die Regierungskonferenz der Europäischen Union in Nizza mit einer "Einigung" zu Ende. Die "Einigung" ist in erster Linie Ausdruck der Tatsache, dass der Gipfel nach Ansicht aller Beteiligten unter keinen Umständen scheitern durfte. Inhaltlich wurde keine der umstrittenen Fragen wirklich gelöst.
Ziel der Konferenz war es, die Handlungsfähigkeit der Union durch eine Strukturreform zu erhöhen und sie auf die Aufnahme neuer Mitglieder vorzubereiten. Zu diesem Zweck sollten die sogenannten left overs von Amsterdam beseitigt werden, die ungeklärten Fragen, deren Lösung auf der letzten Regierungskonferenz in Amsterdam an unüberbrückbaren Differenzen gescheitert war. Dies ist nur höchst unvollständig gelungen. Das macht schon die Tatsache deutlich, dass der Gipfel auf deutsches Drängen beschloss, für das Jahr 2004 eine weitere Regierungskonferenz einzuberufen, der sich vor allem mit der Kompetenzabgrenzung in der EU befassen soll.
Im einzelnen einigte sich der Gipfel bei den umstrittenen Fragen auf folgende Lösungen:
Bei der Besetzung der Europäischen Kommission verzichten Frankreich, Spanien, Italien, Großbritannien und Deutschland von 2005 an auf ihren zweiten Kommissar. Es verfügt aber weiterhin jedes Mitgliedsland, auch jene, die neu aufgenommen werden, über einen Vertreter in der Kommission. Pläne, die Kommission zu verkleinern und effektiver zu gestalten, sind damit vorerst vom Tisch. Erst wenn die Union von gegenwärtig 15 auf 27 Mitglieder angewachsen ist, soll neu über eine Reduzierung verhandelt werden.
Für die Stimmengewichtung im Ministerrat wurde eine komplizierte neue Regelung vereinbart. Die großen Länder erhalten gegenüber den kleinen mehr Gewicht, allerdings nicht so viel, wie ursprünglich angestrebt. Die Spannweite zwischen der höchsten und tiefsten Stimmenzahl, die momentan bei 1 zu 5 liegt, wird dann 1 zu 7 ¼ betragen, und nicht wie geplant 1 zu 10. Deutschland erhält trotz einer um 20 Millionen höheren Bevölkerungszahl nicht mehr Stimmen als Frankreich, Großbritannien und Italien. Um einen Beschluss mit qualifizierter Mehrheit zu fassen, sind in Zukunft 73 Prozent der Stimmen im Ministerrat und zusätzlich die Unterstützung von 62 Prozent der Gesamtbevölkerung nötig. Letzteres erleichtert es den großen Ländern, Beschlüsse, die mit ihnen nicht genehm sind, zu verhindern.
Das nationale Vetorecht wurde zwar für etwa die Hälfte aller bisherigen Bereiche gestrichen. Sie können in Zukunft mit qualifizierter Mehrheit (siehe oben) entschieden werden. Aber das betrifft nur sekundäre Fragen. In den Schlüsselfragen, die für die zukünftige Handlungsfähigkeit der EU entscheidend sind, herrscht nach wie vor das Einstimmigkeitsprinzip. Großbritannien verteidigte gemeinsam mit Schweden das Vetorecht in der Steuer- und Sozialpolitik. Deutschland setzte durch, dass das Veto beim Asylrecht erst fällt, wenn sich die Mitglieder einstimmig auf eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik festgelegt haben. Bei der Strukturpolitik, der Verteilung von Milliarden-Subventionen an die Regionen, bleibt das Veto auf Druck des Nettoempfängers Spanien bis 2007 bestehen. Bei der Handelspolitik unterstehen kulturelle Bereiche auf französischen Druck weiterhin dem Veto.
Alle Ergebnisse des Gipfels müssen noch durch die nationalen Parlamente der Mitgliedsländer ratifiziert werden, was alles andere als sicher ist. Auch das Europaparlament hat Widerstand angekündigt. Es kann zwar nicht selbst über die Verträge entscheiden. Doch das italienische Parlament hat angekündigt, es werde dagegen stimmen, falls das Europaparlament die Vereinbarungen ablehnt.
Neue Machtbalance
Die heftigsten Auseinandersetzungen in Nizza entzündeten sich an der Neugewichtung der Stimmen im Ministerrat. Über diese Frage begann das große Feilschen um Macht und Einfluss. Es gab nicht nur heftige Spannungen zwischen Deutschland, das auf die Berücksichtigung seiner höheren Bevölkerungszahl pochte, und Frankreich, das auf das Prinzip der deutsch-französischen Gleichberechtigung beharrte, sondern auch zwischen den großen und den kleinen EU-Mitgliedern.
Ein französischer Vorschlag, der den großen Staaten wesentlich mehr Gewicht eingeräumt hätte, löste unter den kleinen einen regelrechten Aufstand aus. Der portugiesische Regierungschef Antonio Guterres warf den Franzosen öffentlich vor, sie hätten einen "institutionellen Staatstreich" inszeniert. Luxemburgs Regierungschef Claude Junker meinte, er habe die anhaltende Fragilität Europas noch nie so stark empfunden wie auf diesem Gipfel.
Die deutsche Delegation nutzte diese Stimmungen geschickt für ihre eigenen Interessen aus und spielte sich als Vertrauensanwalt der Kleinen auf. Sie verhalf dem EU-Kandidaten Polen zur Stimmenparität mit dem bevölkerungsgleichen Spanien; der französische Vorschlag hatte ursprünglich weniger Stimmen für Polen vorgesehen. Und Kanzler Schröder lobte ausdrücklich den belgischen Premier Guy Verhofstadt, der stur auf Stimmengleichheit zwischen Belgien und den Niederladen beharrte und damit die Verhandlungen die ganze Nacht zum Montag über in die Länge zog. Die Niederlande haben zwar wesentlich mehr Einwohner als Belgien, aber dies, begründete Verhofstadt seine Forderung, treffe auch auf Deutschland und Frankreich zu. Indirekt griff er so den französischen Standpunkt an.
Viele Kommentare haben die ungeschickte französische Verhandlungsführung und das undiplomatische Verhalten von Präsident Jacques Chirac, der seit langem den Spitznamen "Bulldozer" trägt, für die heftigen Auseinandersetzungen in Nizza verantwortlich gemacht. Tatsächlich geht es um weit grundlegendere Fragen: Frankreich befürchtet einen bleibenden Verlust seiner führenden Stellung in Europa.
Durch die Osterweiterung wird sich die Machtbalance innerhalb der EU unweigerlich verschieben. Deutschland ist nicht nur das bevölkerungsreichste und wirtschaftlich stärkste Land, es rückt auch geografisch ins Zentrum der Union und in die unmittelbare Nachbarschaft der neuen, östlichen Mitglieder. Paris ist über 1000 Kilometer von Berlin entfernt, Warschau nur halb und Prag nur ein Drittel so weit. Schon jetzt verfügt Deutschland über die stärksten wirtschaftlichen Beziehungen zu Osteuropa.
In Deutschland wurde der Gipfel, der die Aufnahme Polens und anderer osteuropäischer Kandidaten ab dem Jahr 2003 zumindest möglich gemacht hat, denn auch weitgehend als Erfolg gefeiert, obwohl sich die Regierung, wie Kanzler Schröder sagte, "mehr gewünscht" hätte. Selbst von der Opposition wurde Schröder wegen seiner Verhandlungsführung gelobt.
Schröder konnte außerdem einen Erfolg verbuchen, der im Medienrummel über die Stimmengewichtung weitgehend unterging: Der Gipfel beschloss die Beseitigung des Vetos über die so genannte Flexibilität. Darunter wird die verstärkte Zusammenarbeit eines kleinen Kreises von EU-Mitgliedern, also eine Art Bündnis innerhalb des Bündnisses, verstanden. Die Flexibilität gilt als Instrument, mit dem sich in der Union eine Führungsgruppe etablieren kann, die anderen Mitgliedern vorangeht. Bisher war eine derartige Zusammenarbeit nur zulässig, wenn kein anderes Mitglied dagegen Einspruch erhob.
Die deutsche Regierung dürfte also insgesamt gar nicht so enttäuscht sein, wenn sie in Nizza nicht alle ihrer Ziele erreichen konnte und die europäischen Institutionen geschwächt aus dem Gipfel hervorgingen. Die Schwäche der EU-Institutionen macht es für andere Länder schwerer, ihr Zügel anzulegen, wenn sie mit Hilfe der Flexibilität und unter Einsatz ihres wirtschaftlichen Gewichts neue Fakten schafft.
Eines hat der Gipfel von Nizza jedenfalls deutlich gemacht: Das politische Geschehen in Europa wird zunehmend durch gegenseitiges Misstrauen und gehässige Rivalitäten bestimmt. Der europäische Einigungsprozess unter der Ägide der EU erweist sich als unfähig, die europäischen Völker harmonisch zusammen zu führen. Er bewegt sich zwischen der Szylla jener nationalen Egoismen, die Europa schon mehrmals verwüstet haben, und der Charybdis einer autoritären, wirtschaftshörigen Brüsseler Bürokratie. Die demokratischen Rechte und sozialen Interessen der europäischen Bevölkerung bleiben in beiden Fällen vor der Tür.
Europäische Armee
Nur in einer Frage war sich der Gipfel schnell einig, in der militärischen Aufrüstung. Bereits am Freitag haben die Regierungschefs Beschlüsse zur Stärkung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik gebilligt und damit die seit langem geplante europäische Schnelle Eingreiftruppe offiziell eingesetzt. Sie setzt sich aus 60.000 Mann zusammen, die von den nationalen Armeen bereitgestellt werden, und soll im Jahr 2003 einsatzfähig sein.
Auch hier tauchten unerwartete Schwierigkeiten auf, als der britische Premier Tony Blair überraschend auf die Streichung langer Passagen aus dem feierlichen Begleittext bestand. Blair hatte die Eingreiftruppe 1998 in Saint-Malo gemeinsam mit der französischen Regierung initiiert, fürchtet jetzt aber, dass sie sich zu sehr von der Nato emanzipiert. Er steht in dieser Frage unter erheblichem Druck von Seiten der USA und der konservativen, euroskeptischen Opposition im eignen Land.
Blair setzte sich schließlich durch, doch Diplomaten auf dem Gipfel betonten, dass dies an der Substanz des Beschlusses nichts ändere. Was bisher in der öffentlichen Erklärung stand, ist jetzt im Kleingedruckten der Vereinbarung versteckt. Die Auseinandersetzung über Abhängigkeit oder Unabhängigkeit der Eingreiftruppe von der Nato ist zudem noch weitgehend theoretisch. Vorläufig fehlen der EU-Truppe die technischen und logistischen Voraussetzungen, um ohne Unterstützung der Nato international agieren zu können. Der Aufbau einer eigenen politischen und militärischen Entscheidungsstruktur ist allerdings der erste Schritt zu einer Alternative zur Nato.