Bundesverfassungsgericht kippt das Zuwanderungsgesetz

Von Martin Kreickenbaum
28. Dezember 2002

Am 18. Dezember hat der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts der Klage von sechs Bundesländern stattgegeben und das Zuwanderungsgesetz der rot-grünen Bundesregierung für nichtig erklärt. Die Verfassungsrichter verhindern mit ihrem Urteil wenige Wochen vor dem geplanten Inkrafttreten die Umsetzung des Gesetzes und läuten eine neue Runde im Gezerre um weitest gehende Zuzugsbegrenzung und Asylverhinderung zwischen den Regierungsparteien SPD und Grüne und den oppositionellen Unionsparteien ein.

Das Gericht war angerufen worden, nachdem es bei der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes im März dieses Jahres im Bundesrat zum Eklat gekommen war. Obwohl die CDU die Regierungskoalition zu weit reichenden inhaltlichen Zugeständnissen getrieben hatte, ließ sie das Gesetz in der Länderkammer auflaufen. Als der turnusmäßig amtierende Bundesratspräsident Klaus Wowereit (SPD) das von einer großen Koalition regierte Bundesland Brandenburg zur entscheidenden Stimmabgabe aufrief, stimmten der damalige Sozialminister Alwin Ziel (SPD) mit Ja und der Innenminister Jörg Schönbohm (CDU) mit Nein. Weil die Bundesländer nach der Verfassung aber nur einheitlich abstimmen können, fragte Wowereit beim Ministerpräsidenten Manfred Stolpe (SPD) nach und wertete dessen Ja-Votum als Zustimmung des Bundeslandes, wodurch die erforderliche Stimmenmehrheit für das Gesetz erreicht wurde.

Daraufhin inszenierten die anwesenden Unions-Politiker eine Schmierenkomödie, die, wie am nächsten Tag unumwunden zugegeben wurde, von langer Hand geplant war. In vorgeblich spontaner Entrüstung sprangen sie von ihren Sitzen auf, bezichtigten Wowereit des Verfassungsbruches und der Rechtsbeugung und verließen schließlich unter Protest geschlossen den Plenarsaal.

Im Juni, nach der Unterzeichnung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten Johannes Rau (SPD), reichten schließlich sechs Unions-regierte Länder beim Bundesverfassungsgericht eine Normenkontrollklage ein, durch die das verfassungsmäßige Zustandekommen des Zuwanderungsgesetzes überprüft werden sollte.

Die Richter in Karlsruhe sahen die Klage nun als begründet an, da ihrer Meinung nach die Stimmabgabe des Landes Brandenburg nicht als Zustimmung hätte gewertet werden dürfen. Allerdings fiel das Urteil nicht einstimmig aus. Zwei Richterinnen präsentierten in einem Sondervotum eine abweichende Meinung, in der das Verhalten von Wowereit als von der Verfassung gedeckt angesehen wird.

Ein politisches Urteil

Das rot-grüne Zuwanderungsgesetz, das eigentlich am 1. Januar 2003 in Kraft treten sollte, ist alles andere als die große demokratische Reform des Ausländerrechts, als die sie von ihren Autoren ausgegeben wird.

Neben wenigen Verbesserungen - die Anerkennung nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung als Asylgründe, die Aufnahme einer, allerdings sehr schwammig formulierten, Härtefallregelung für Flüchtlinge - sollte das Gesetz vor allem der Abwehr und Begrenzung von Einwanderern und Flüchtlingen dienen. Zuwanderung sollte alleine dann erfolgen dürfen, wenn sie "den Interessen Deutschlands" (Innenminister Otto Schily, SPD) dient. Zudem wurde sichergestellt, dass eine möglichst dauerhafte Einwanderung unterbleibt, indem die Durchführung von Abschiebungen erleichtert und die Erlangung einer dauerhaften Niederlassungserlaubnis wesentlich erschwert wurde.

Die Annullierung des Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht wird zur Folge haben, dass an seine Stelle eine noch restriktivere Regelung tritt. Obwohl sich der Urteilsspruch formal auf die juristische Auslegung der Abstimmungsmodalitäten im Bundesrat beschränkt und nicht inhaltlich auf das Gesetz eingeht, hat er weitreichende politische Konsequenzen. Die Vorsitzenden von CDU und CSU, Angela Merkel und Edmund Stoiber, haben bereits deutlich gemacht, dass die Union im Bundesrat einem überarbeiteten Gesetzentwurf nur zustimmen wird, wenn er die Zuwanderung noch weiter einschränkt.

Es ist nicht das erste Mal, dass das höchste deutsche Gericht sein Vorrecht, die Verfassung zu interpretieren, nutzt, um ins Gesetzgebungsverfahren einzugreifen und ein Gesetz zu kippen, das im Bundesrat mit demokratischer Mehrheit zustande gekommen ist. Man erinnere sich nur an das Abtreibungsgesetz.

Das Zuwanderungsgesetz wurde zudem nicht nur von der (soeben durch eine Bundestagswahl bestätigten) rot-grünen Bundestagsmehrheit getragen, sondern auch von den meisten gesellschaftlichen Organisationen - von den Gewerkschaften und Sozialverbänden über die Kirchen und Forschungsorganisationen bis hin zu den Wirtschaftsverbänden. Seine Ablehnung dient mithin ausschließlich den politischen Interessen der Union, die immer wieder auf die Karte der Ausländerfeindlichkeit setzt, um den rechten Rand der Gesellschaft zu mobilisieren.

Die juristischen Argumente, derer sich die Gerichtsmehrheit bedient, sind dabei alles andere als stichhaltig. Das beweist schon das Sondervotum der zwei Richterinnen, die mit schlüssigen Argumenten zur entgegengesetzten Auffassung als die Mehrheit gelangen. Wie viele Richter im achtköpfigen Senat für das Urteil gestimmt haben, ist geheim.

Mehrheits- und Sondervotum stützen sich auf unterschiedliche Interpretationen von Artikel 51 des Grundgesetzes, in dem es heißt: "Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich... abgegeben werden." Während die Mehrheit daraus folgert, Wowereit hätte als Sitzungsleiter das gespaltene Votum Brandenburgs sofort als ungültige Stimmabgabe werten müssen, und seine erneute Nachfrage für unzulässig erklärt, betrachtet die Minderheit diese Interpretation als rein willkürlich. Sie gelangt zum Schluss, Wowereit habe sich korrekt verhalten, und beruft sich dabei auf einen Präzedenzfall aus dem Jahr 1949, als bei einer gespaltenen Stimmabgabe Nordrhein-Westfalens ebenfalls der amtierende Ministerpräsident auf Nachfrage die entscheidende Stimme abgab.

Das BVG-Urteil öffnet außerdem dem Missbrauch des Bundesrats als Blockadeinstrument gegen die Mehrheit im Bundestag Tür und Tor. Die Länderkammer, ein Relikt aus der Tradition der deutschen Kleinstaaterei, die eigentlich die föderalen Interessen der Länder vertreten sollte, wird seit langem als oppositionelles Ersatzinstrument in der Bundespolitik benutzt - und zwar von Union und SPD. Die Interpretation von Artikel 51 durch das Bundesverfassungsgericht gibt nun, je nach Mehrheitsverhältnissen, selbst dem kleinsten Koalitionspartner in einer Landesregierung die Möglichkeit, ein bundesweites Gesetzesvorhaben zu blockieren.

Andreas Zielcke hat in der Süddeutschen Zeitung darauf hingewiesen, dass die Karlsruher Richter dabei den Sinn des umstrittenen Verfassungsparagrafen in sein Gegenteil verkehren.

"Die Schwäche des Urteils beginnt damit, dass es die direkte Aussage des Artikels 51 missachtet und verdreht," schreibt er. "Die Mehrheitsrichter behaupten, dass ‚der Abgabe der Stimmen durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann’. Eben das aber untersagt Artikel 51 ausdrücklich, wenn er festlegt, dass ‚die Stimmen nur einheitlich abgegeben werden können’. Die Richter zäumen die (insoweit) völlig klare Aussage des Satzes vom Schwanz her auf, wenn sie diesen allein auf die Unterstellung - die nicht im Gesetz steht - reduzieren, dass nämlich eine uneinheitliche Stimmabgabe zu deren Ungültigkeit führt. Mit anderen Worten, die Richter negieren den Wortlaut des Gesetzes, lassen gegen dessen erklärte Aussage eine uneinheitliche Stimmabgabe ohne weiteres zu, um dieser dann aber die Ungültigkeit zu bescheinigen!"

Eine genauere Betrachtung der Urteilsbegründung erhärtet also den Verdacht, dass hier, versteckt hinter Formalien, politische Motive mit im Spiel waren.

Die Konsequenzen des Urteils

Der Karlsruher Richterspruch hat der Union eine Steilvorlage für den Wahlkampf in Hessen und Niedersachsen geliefert. Kaum war die sich auf rein formale Kriterien stützende Urteilsbegründung verlesen, fühlten sich die rechtesten Kräfte der Union bestärkt, erneut die ausländerfeindliche Stimmung anzuheizen. Edmund Stoiber sprach von "einem wichtigen Tag für die Bewahrung der Identität Deutschlands", während die CDU Politiker Christian Wulff in Niedersachsen und Roland Koch in Hessen bekräftigten, Zuwanderung zum Wahlkampfthema zu machen.

Am folgenden Tag legte die Unionsführung nach und präsentierte einen 91-Punkte-Katalog mit Änderungsforderungen für das Zuwanderungsgesetz. Zu den einschneidendsten Forderungen zählen dabei die Zurücknahme der Anerkennung nichtstaatlicher und geschlechtlicher Verfolgung als Asylgründe, die Rücknahme der Härtefallregelung für Flüchtlinge und die ausnahmslose Herabsetzung des Kindernachzugsalters auf zwölf Jahre. Zudem soll der generelle Anwerbestopp nicht aufgehoben werden, alleine Zuwanderung für Höchstqualifizierte soll möglich sein, wobei CDU/CSU nicht verraten, wie diese beiden sich widersprechenden Punkte gleichzeitig verwirklicht werden können

Damit stehen auch die letzten positiven Neuerungen des Zuwanderungsgesetzes zur Disposition und dürften in den bald beginnenden Verhandlungen kassiert werden.

Schon das bisherige Gesetz trug weitgehend die Handschrift der CDU. Es war nicht nur weitaus restriktiver als die Vorschläge einer Kommission unter der Leitung der CDU-Politikerin Rita Süssmuth, es nahm nicht nur die Kernaussagen des Entwurfs von CDU-Vorstandsmitglied Peter Müller auf, sondern arbeitete auch noch weiter gehende Forderungen zur Abwehr von Flüchtlingen und Einwanderern des bayerischen Ministerpräsidenten und Ex Unions-Kanzlerkandidaten Edmund Stoiber und dessen Innenminister Günter Beckstein (beide CSU) mit ein. Kein anderes Gesetz der rot-grünen Regierung entstand in so enger Zusammenarbeit mit der Union wie das Zuwanderungsgesetz.

Doch jetzt wollen SPD und Grüne noch weiter gehen. Beide haben bereits Kompromissbereitschaft signalisiert. Dabei wird einmal mehr der grenzenlose der Opportunismus der Grünen deutlich.

Der Parlamentarische Geschäftsführer der grünen Bundestagsfraktion, Volker Beck, erklärte nicht nur, "dass man auch über den eigenen Schatten springen muss", sondern forderte auch "den ganzen Argumentationsschrott" aus dem Wahlkampf vom Tisch zu räumen. Schließlich haben auch die Grünen, wie er weiter argumentierte, mit der Ausweitung der Asylgründe und der Härtefallregelung keine neuen Aufenthaltsmöglichkeiten schaffen wollen. Das von den Grünen so sakrosankt gehaltene "humanitäre Grundanliegen" des Gesetzes entpuppt sich als völlige Farce.

Innenminister Otto Schily (SPD) hat derweil nicht nur "Bewegungsmöglichkeiten" in Richtung Unionsforderungen gesehen, sondern noch gleich ausreichend Verhandlungsmasse geschaffen. Auf der EU-Ratssitzung der Innen- und Justizminister verhinderte er, dass der Entwurf einer EU-weiten einheitlichen Flüchtlingsdefinition, die auch nichtstaatliche und geschlechtsspezifische Asylgründe im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention beinhaltete, überhaupt auf die Tagesordnung gesetzt wurde. Schily intervenierte auch gegen einen im Vergleich zur deutschen Praxis relativ weitgehenden Abschiebeschutz und gegen harmonisierte Bedingungen für den Familiennachzug, die die Herabstufung des Nachzugsalters von Kindern auf 12 Jahre hätte obsolet werden lassen. Wäre die EU-Flüchtlingsrichtlinie verabschiedet worden, hätte Schily den Unionsforderungen den Wind aus den Segeln nehmen können.

Das im ersten Augenschein widersinnige Verhalten des Innenministers wird bei näherer Betrachtung aber klarer. Schily und die übrige Führungsriege der SPD sind zu feige, der Demagogie der CDU-Rechten, die die Zunahme des sozialen Elends am unteren Ende der Gesellschaft für ihre ausländerfeindlichen Hetzkampagnen ausnutzen, entschieden entgegenzutreten. Angesichts der Auswirkungen der Wirtschaftskrise und den sich verschärfenden sozialen Konflikten, für die die Regierungsparteien keine andere Antwort haben, als Sozialleistungen zu kürzen und demokratische Rechte einzuschränken, fühlen sie sich vom wachsenden Unmut weiter Teile der Bevölkerung bedroht. Durch den Schulterschluss mit der Union hoffen sie, weiterhin die gesellschaftlichen Kräfte kontrollieren zu können, gegen die sich ihre Politik richtet.

Siehe auch:
Union will Ausländerfeindschaft zum Wahlkampfthema machen
(27. März 2002)
Abwehr von Flüchtlingen und Ausländern gesetzlich verankert
( 20. September 2002)
Ausländerfeinde an der Regierung
( 15. März 2002)

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