Gericht erklärt NRW-Nachtragshaushalt für verfassungswidrig

Von Dietmar Henning
17. März 2011

Am Dienstag hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalens in Münster den Nachtragshaushalt 2010 der rot-grünen Landesregierung für verfassungswidrig erklärt. Die Entscheidung hat Implikationen, die weit über NRW hinausreichen, und ist ein Novum in Deutschland.

Die Landesregierung von Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD) hatte im Dezember letzten Jahres den Nachtragshaushalt mit den Stimmen der Grünen und der Linkspartei verabschiedet. Laut Regierung war der rund 2,4 Milliarden Euro hohe Nachtragshaushalt notwendig, weil die Vorgängerregierung aus CDU und FDP unter Ministerpräsident Jürgen Rüttgers (CDU) gesetzlich vorgeschriebene finanzielle Verpflichtungen des Landes nicht richtig berechnet hatte, insbesondere Gelder, die die Kommunen erhalten müssen. Außerdem hatte die rot-grüne Landesregierung zusätzliche 1,3 Milliarden Euro Rücklagen für die durch die Bankenkrise angeschlagene Landesbank WestLB veranschlagt.

Die Erhöhung der Neuverschuldung gegenüber dem unter der alten CDU/FDP-Regierung verabschiedeten Haushalt von 6,6 Milliarden Euro auf rund 8,8 Milliarden Euro hatte die Kraft-Regierung dann mit dem Hinweis auf eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts begründet. Laut Landesverfassung darf die Neuverschuldung die Summe der Investitionen nicht überschreiten. Artikel 83 erlaubt aber eine Ausnahme, wenn eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliegt.

Gegen den Nachtragshaushalt klagten CDU und FDP vor dem Landesverfassungsgericht. Die Richter und ihr Vorsitzender Michael Bertrams stoppten dann bereits im Januar die Neuaufnahme von Krediten per einstweilige Verfügung und ließen in einer ersten mündlichen Verhandlung Mitte Februar ihre Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Haushalts erkennen. Die Landesregierung reagierte darauf, indem sie Kürzungen von 400 Millionen Euro versprach und die Neuverschuldung somit auf 8,4 Milliarden Euro senkte. Inzwischen liegt sie aufgrund höherer Steuereinnahmen nur noch bei 7,1 Milliarden Euro. Doch auch dieser Wert liegt weit über den Investitionen in Höhe von etwa 5 Milliarden Euro.

In ihrer Urteilsbegründung bezweifeln die Münsteraner Verfassungsrichter, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts überhaupt bestehe. Zumindest sei sie nicht nachvollziehbar dargelegt worden. Und es fehle an einer hinreichenden Darlegung, dass und wie die erhöhte Kreditaufnahme zur Abwehr der angenommenen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet sei.

Richter Bertrams berief sich unter anderem auf den Sachverständigenrat der Bundesregierung – ein demokratisch nicht legitimiertes Gremium wirtschaftsfreundlicher Professoren –, der festgestellt habe, dass der Staat angesichts der Wachstumsraten in der Wirtschaft alle konjunkturstützenden Maßnahmen einstellen solle.

Die Richter begnügten sich aber nicht damit, den Nachtragshaushalt als Ganzen abzulehnen. Sie verwarfen auch die einzelnen Ausgabeposten und gaben damit der Opposition in vollem Umfang Recht, die entsprechend triumphierte.

Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen stellt einen schwerwiegenden Angriff auf die verfassungsmäßig garantierte Gewaltenteilung dar. Das Recht, den Haushalt zu verabschieden, gehört zu den Kernkompetenzen des Parlaments. Dieses Recht hat das Gericht dem Landtag praktisch aus der Hand genommen. Mit der Unterstützung der Opposition gegen die erst im Mai 2010 neu gewählte Mehrheit hat es gleichzeitig die Parlamentswahlen delegitimiert.

Macht dieses Urteil Schule – und das ist offenbar die Absicht der Richter –, wird sich die Aufgabe parlamentarischer Mehrheiten zukünftig darauf beschränken, von Finanzexperten, Wirtschaftslobbyisten oder der Bundesregierung vorgegebene Haushaltspläne umzusetzen. Für politische Gestaltung bliebe kein Spielraum. Demokratische Wahlen würden sich erübrigen.

Heribert Prantl, innenpolitischer Redakteur der Süddeutschen Zeitung und studierter Jurist, spricht in diesem Zusammenhang von „einem kleinen Staatsstreichlein“. Er schreibt: „Die Verfassungsrichter in Münster […] machen Politik nicht mehr dadurch, dass sie die Politik kontrollieren, wie es die Gewaltenteilung will. Sie machen Politik damit, dass sie das politische Handeln einer Regierung konterkarieren wollen – indem sie das Haushaltsbuch zerreißen, und der Regierung so das Geld für politisches Handeln wegnehmen.“

Die Entmündigung der Politik durch die Richter ist allerdings nicht vom Himmel gefallen. 2009 hatten CDU/CSU und SPD auf Initiative des damaligen Bundesfinanzministers Peer Steinbrück (SPD) gemeinsam eine Schuldenbremse in der Verfassung verankert. Sie verpflichtet Bund und Länder, ihre Haushalte ohne Neuverschuldung auszugleichen. Für den Bund gilt das schon ab 2016, für die Länder ab 2020. Inzwischen hat fast jedes Bundesland diese Schuldenbremse in ihre Landesverfassung aufgenommen.

Wir kommentierten damals: „Mit der Verankerung der Schuldenbremse im Grundgesetz hat sich die Große Koalition selbst jedes finanzpolitischen Spielraums beraubt. Auch gesellschaftlich dingend notwendige Investitionen in Bildung oder Infrastruktur werden dadurch verunmöglicht. Die Schuldenbremse dient vor allem politischen Zwecken. Sie liefert den Vorwand, um einen rigorosen Sparkurs gegen massiven Widerstand durchzusetzen. Was SPD und Union im Wahlkampf versprechen, werden sie nach der Wahl unter Hinweis auf die Schuldenbremse für nicht finanzierbar erklären.“

Wie im Bund hat die Schuldenbremse auch in den Ländern verheerende Auswirkungen. Zwischen den Jahren 2000 und 2009 hat sich die Schuldenlast der Länder um mehr als 50 Prozent erhöht. Der Grund sind Steuersenkungen für Unternehmen und Besserverdienende sowie hohe Ausgaben für die Bankenrettungspakete. Manche Länder müssen bis 2020 fast ein Fünftel ihrer Ausgaben kürzen, um die Schuldenbremse einzuhalten.

Ein Großteil der Ausgaben der Landeshaushalte betreffen jedoch gesetzlich verpflichtende Leistungen oder müssen als Durchlaufposten vom Bund an die Kommunen weitergeleitet werden. Hinzu kommen die jährlichen Zinszahlungen an die Banken, die sich in NRW 2010 auf 4,5 Milliarden Euro belaufen und als sakrosankt gelten. Die Schuldenbremse kann daher nur durch drastische Einsparungen im sozialen Bereich und bei den Ausgaben für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes eingehalten werden. In NRW belaufen sich die Personalkosten bei einem Gesamthaushalt von 56 Milliarden Euro auf rund 21 Milliarden Euro für etwa 320.000 Beschäftigte und Beamte. 

Im Grunde genommen sind sich alle Parteien des nordrhein-westfälischen Landtags einig, dass in den kommenden Jahren massive Kürzungen anstehen. Die rot-grüne Koalition unter Ministerpräsidentin Hannelore Kraft hat sich ausdrücklich „die Haushaltskonsolidierung und die Einhaltung der Schuldenbremse bis 2020 als Ziel gesetzt“. Und das Finanzministerium NRW stellte in einer Pressemitteilung vom letzten Donnerstag stolz klar, dass NRW nach den Haushaltsplänen für 2011 „erneut das Bundesland mit den geringsten Pro-Kopf-Ausgaben sein“ werde.

Die Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition, die zum Prozess in Münster geführt haben, drehen sich nicht darum ob, sondern nur wie die Kürzungen am besten durchgeführt werden. Auch die Linkspartei, die die rot-grüne Regierung im Landtag unterstützt, ist grundsätzlich zu Haushaltskürzungen bereit. Das hat sie in Berlin, wo sie seit zehn Jahren gemeinsam mit der SPD den Senat stellt, immer wieder unter Beweis gestellt.

Vor wenigen Tagen hatte Ministerpräsidentin Kraft noch gedroht, sie werde sich an die Wähler wenden, falls das Verfassungsgericht den Nachtragshaushalt kippe. Doch nun will sie von Neuwahlen nichts mehr wissen. Am Montag sagte sie dem Berliner Tagesspiegel: „Grundsätzlich gilt: Wir streben keine Neuwahlen an, denn diese Regierung ist für fünf Jahre gewählt und unsere Koalition auf fünf Jahre angelegt.“

Dabei hätten SPD und Grüne laut Umfragen gute Chancen, bei Neuwahlen eine eigene Mehrheit zu gewinnen. Doch sie wollen keinen Wahlkampf führen, in dem sie sich gegen Kürzungen aussprechen, deren Verwirklichung sie in Wirklichkeit längst beschlossen haben.

Auch CDU und FDP haben wenig Interesse an Neuwahlen, bei denen sie voraussichtlich noch höhere Verluste hinnehmen müssten als im Mai letzten Jahres. Sie haben allerdings derart oft gedroht, die Auflösung des Parlaments zu beantragen, wenn der Nachtragshaushalt für verfassungswidrig erklärt werde, dass sie nur schwer zurückrudern können.

Die Linkspartei, die sich seit dem Antritt der Minderheitsregierung von SPD und Grünen als verlässlicher Mehrheitsbeschaffer erwiesen hat, fürchtet bei Neuwahlen um ihren Wiedereinzug ins Landesparlament. In einer gemeinsamen Erklärung von Partei- und Fraktionsspitze hieß es daher: „Wiederholungswahlen sind keine Lösung.“

Unabhängig davon, ob es in NRW in diesem Jahr zu Neuwahlen kommt, sind alle Parteien entschlossen, das Urteil des Verfassungsgerichts zu beachten und die Haushaltskrise auf Kosten der Bevölkerung zu lösen.

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